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Gestion physique des cours d’eau et restauration de la continuité écologique : rétrospective et contexte actuel

Les politiques de restauration écologique des cours d’eau qui soutiennent les opérations de démantèlement des seuils s’inscrivent dans la mise en place d’un nouveau paradigme d’aménagement des cours d’eau que souligne l’évolution récente du contexte réglementaire. Pour comprendre la situation actuelle, il est utile de retracer les étapes clefs qui ont marqué la gestion des cours d’eau en France et dans le monde. Elles sont découpées ici en trois phases principales : (A) l’émergence de la question de la continuité écologique, (B) les prémices d’une gestion « écologique » fondée sur l’hydromorphologie et l’hydrobiologie, (C) nouveau droit, nouvelle doctrine de gestion : une mise en œuvre complexe. Cette rétrospective est commentée dans un article à paraître dans la revue Natures, Sciences, Sociétés (Germaine et Barraud, 2013). Les éclairages internationaux sont indiqués en bleu.

A / Émergence de la question de la continuité écologique

1851 : Circulaire ministérielle du 23 octobre 1851 à laquelle est annexé un règlement d’eau type à respecter comportant la disposition « passe à poisson (elle ne sera appliquée que rarement, sur quelques cours d’eau fréquentés par de grands migrateurs tels que le saumon).

1856 : Le barrage/seuil bonifie la rivière : « Il y a entre une rivière dans son état primitif et une rivière pourvue de barrages la même différence qu’entre la nature brute et la nature cultivée, qu’entre un arbre sauvage et un autre chargé de fruits » (Nadault de Buffon).

1865 : Loi du 31 Mai 1865 qui introduit la possibilité d’aménager des échelles à poissons sur les barrages des usines hydrauliques à la suite d’une enquête instruite par les conservateurs des Eaux et Forêts (Cazeils, 2003). L’usine du Bazacle sur la Garonne à Toulouse est alors déjà équipée d’une passe à poissons. Une première échelle à poissons avait été mise au point par l’écossais Smith en 1837.

1913 : Aux USA, J. Muir perd la bataille contre la construction du grand barrage de Hetch Hetchy (Yosemite). Cette défaite constituera une pierre angulaire de la structuration du mouvement préservationniste et de la lutte contre les barrages. Cet ouvrage fait actuellement l’objet d’un projet de démantèlement.

 

B / Les prémices d’une gestion « écologique » fondée sur l’hydromorphologie et l’hydrobiologie

1980 : Classement « rivières réservées ». Des sections de cours d’eau sont préservées de la construction de nouveaux aménagements hydroélectriques.

1984 : Loi « pêche ». Obligation d’efficacité des dispositifs de franchissement piscicole, obligation d’aménagement d’ouvrages dans les cinq ans qui suivent la publication d’un arrêté « espèces » sur les sections désignées.

Au début des années 1990 : le démantèlement des seuils et barrages commence à s’imposer comme un outil de restauration écologique aux USA et en Australie en particulier.

1992 : Nouvelle loi sur l’eau. Mise en place du paradigme scientifique de la gestion écologique intégrée (Wasson, 1992).

1995/96 : le barrage de Kernansquillec est démantelé dans la vallée du Léguer (Côtes-d’Armor) ; entre 1988 et 2007 cinq ouvrages sont supprimés dans le bassin de la Loire.

2000 : le rapport de la Commission Internationale des Grands Barrages reconnaît le démantèlement comme une option envisageable.

 

C / Nouveau droit, nouvelle doctrine de gestion : une mise œuvre complexe

2000 : La Directive-cadre européenne sur l’Eau consacre l’idée de la rivière « infrastructure écologique » fournissant des aménités. L’atteinte du bon état écologique est conditionnée par la restauration des processus hydromorphologiques. En France, Stroffek et Piégay formalisent la notion de « gestion physique ». Voir le document de présentation du Ministère de l’écologie et du développement durable.

2004/05 : Etude de diagnostic des masses d’eau (DCE). Le compartiment hydromorphologique et l’incidence des seuils deviennent des éléments majeurs de l’expertise institutionnelle (Agence de l’eau, Conseil Supérieur de la Pêche puis Onema, Fédération de Pêche, etc.).

2006 : Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques (LEMA). Elle rénove l’organisation institutionnelle de la gestion de l’eau (création de l’Onema) et se dote d’outils en vue d’atteindre en 2015 l’objectif de « bon état » fixé par la DCE et de reconquérir la qualité écologique des cours d’eau (continuité écologique, obligation d’un débit minimum imposé au droit des ouvrages hydrauliques). Voir le document de synthèse sur les ambitions de la Loi.

2007 : Le règlement européen « Anguille » : 1 600 ouvrages (seuils pour la plupart) sont ciblés pour un aménagement prioritaire. Voir le rapport de mise en œuvre du plan de gestion anguille du Ministère de l’écologie et du développement durable.

2009 : La loi de programmation du Grenelle de l’environnement fixe des objectifs de restauration de la continuité écologique par la mise en place des Trames Vertes et Bleues. L’engagement 114 du Grenelle (restauration des continuités pour les écosystèmes d’eau douce) indique des objectifs précis. Ainsi, ce sont plus de 2 000 ouvrages qui devront être « traités » d’ici fin 2015 dont environ 1 200 d’ici fin 2012.

2009 : Le lancement du Plan National de Restauration de la continuité écologique s’accompagne de l’annonce symbolique de la suppression des barrages de Vezins et de la Roche qui Boit sur la Sélune (Manche). Voir le communiqué de presse et le dossier préparé par l’Onema sur la restauration des cours d’eau.

2010 : Circulaire du 25 janvier 2010 qui précise les modalités de mise en œuvre par l’État et ses établissements publics du plan d’action de restauration de la continuité écologique. Attaquée en Conseil d’État par les associations de riverains et de sauvegarde du patrimoine, elle fait l’objet en 2012 d’une mission d’expertise conduite par le Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable.

2010 : L’Onema met en ligne un recueil d’expériences françaises de démantèlement et d’aménagement d’ouvrages (seuils).

2010 : Le Ministère du Développement Durable signe une Convention d’engagements pour l’hydroélectricité durable en cohérence avec la restauration des milieux aquatiques, avec les représentants des élus, les producteurs d’hydroélectricité, les associations et fondations de protection de l’environnement, les associations pour les énergies renouvelables et l’association des pêcheurs professionnels en eau douce.

2010 : L’Onema publie un manuel d’hydromorphologie réalisé par J.-R. Malavoi et J.-P. Bravard.

2012 : Le Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable rend son rapport sur la mise en œuvre concrète du Parce (Plan d’actions pour la restauration de la continuité écologique des cours d’eau). Le diagnostic se concentre sur la problématique des moulins, et sur les problèmes de gouvernance. 

Publication du Diagnostic de mise en oeuvre du Plan d’actions pour la restauration de la continuité écologique des cours d’eau (Parce) : Vers plus de concertation ?

Le Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable a rendu public le 15 mars 2013 un rapport de diagnostic sur la mise en œuvre du Plan d’actions pour la restauration de la continuité écologique des cours d’eau (Parce). Celui-ci présente un examen de l’application de la circulaire du 25 Janvier 2010[1] en réaction aux oppositions exprimées par les propriétaires de moulins et de microcentrales hydroélectriques. Il propose ensuite un certain nombre de recommandations pratiques afin de dépasser les blocages repérés à différentes échelles. Le rapport repose sur des échanges avec les organismes nationaux et de bassin ainsi qu’avec la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins (FFAM), la Fédération des moulins de France (FDMF), France hydro-électricité et  l’association des riverains de France (ARF). Les modalités pratiques de la mise en place opérationnelle du rétablissement de la continuité écologique ont plus spécialement été observées à l’échelon local à travers quelques rivières dont l’Erve, le Vicoin et la Jouanne (Mayenne), le Ciron, la Moine, la Sèvre Nantaise et la Sanguèze.

Les propriétaires de moulins dénoncent des diagnostics à charge et réclament une meilleure prise en compte des ouvrages concernés (à la fois les usages associés mais aussi les impacts positifs éventuels). La circulaire du 25 janvier 2010 estime en effet que « le seul moyen de rétablir vraiment la continuité écologique consiste à supprimer entièrement l’obstacle » et que « ce type d’intervention doit être privilégié pour les ouvrages abandonnés », et préconise l’aménagement des ouvrages pour lesquels un usage est avéré. Les propriétaires de moulins dénoncent cette politique unilatérale de l’eau centrée sur l’effacement systématique des ouvrages. Ils plaident pour une meilleure prise en compte du potentiel de la petite hydroélectricité et des solutions alternatives à la suppression (aménagement, modalités de gestion des vannes, …).

La première partie du rapport fournit un retour sur la politique de rétablissement de la continuité écologique des cours d’eau. Elle rappelle les modifications apportées par la DCE (2000) puis la LEMA (2006) qui fait apparaître à travers les notions de continuité écologique, de réservoir biologique et de transit sédimentaire, un nouveau paradigme conduisant à considérer la rivière comme une infrastructure naturelle avant tout (Germaine et Barraud, à paraître). Dans ce cadre renforcé par la mise en place de la Trame verte et bleue à l’issue du Grenelle, le rétablissement de la continuité écologique est devenue une priorité. Le rapport replace cette politique vis-à-vis du contexte international en rappelant que c’est aux États-Unis que le mouvement de démolition d’ouvrages en travers est le plus abouti et que la France fait figure de pionnière à l’échelle européenne (cf. Germaine et Lespez). L’importance de sa façade littorale et donc du nombre de cours d’eau concernées par des espèces piscicoles migratrices est un des facteurs explicatifs avancés.

 

Des causes des blocages …

Un calendrier trop ambitieux  (urgence difficile à assumer concrètement, p. 15 ; accélération du processus de mise aux normes des seuils, p. 16 ; …) :

–        DCE, 2000 : objectif de bon état écologique pour 2015 ;

–        Plan « Anguille, 2007 : 1 600 ouvrages prioritaires ;

–        Grenelle, 2009 : mise aux normes de 1 200 seuils d’ici 2012 dans le cadre de la trame verte et bleue.

« Il conviendrait sans doute de desserrer un peu l’étreinte des délais de réalisation du Parce, afin de laisser davantage le temps d’un travail de proximité en profondeur et de parfaire les investigations d’ordre juridique, scientifique et technique en cours » (p. 5)

Il attire également l’attention sur un recours systématique à la solution d’effacement :

–        Solution technique la moins onéreuse préconisée par l’administration (aides publiques) ;

–        Crainte d’études stéréotypées et inexploitables (rôle des bureaux d’étude) ;

–        Expérimentations alternatives peu encouragées.

« la recherche de solutions adaptées à la situation locale doit être privilégiée. Certains acteurs de terrain rencontrés ont souhaité pouvoir effectuer des expérimentations réversibles permettant de mieux identifier des solutions satisfaisantes possibles » (p. 15)

Surtout, il pointe un important manque de concertation à la fois en amont lors de l’établissement des diagnostics et en aval lors des choix d’action :

–        Diagnostic des ouvrages hydrauliques incomplets ou à charge ;

–        Carence d’information et de communication sur le terrain ;

–        Manque de reconnaissance des propriétaires de moulins/microcentrales dans les instances de décision.

« la mise en œuvre de la loi ne peut être assurée que par un renforcement du dialogue et dans la prise en considération des efforts faits, parfois de manière continue depuis plusieurs siècles, par certains propriétaires de moulins » (p. 41)

 

 … aux recommandations

Afin de lever ces blocages, le rapport émet 11 recommandations.

1. La mission recommande d’engager une démarche de qualification/certification des bureaux d’études, axée sur les points suivants: définition de la compétence de l’écologue intervenant, contenu et niveau de sa formation initiale, diplômes universitaires correspondants, niveau des responsabilités assumées actuel et passé, ampleur des références « expertes » maîtrisées, méthodes et matériels utilisés, références de chantiers de réalisation.

2. La gestion concertée et garantie des vannages paraît constituer, pour certaines rivières une solution simple et pertinente de restauration de la continuité écologique. La mission recommande d’en examiner systématiquement l’intérêt et la faisabilité dans le cadre des études préalables, et d’envisager, lorsque cela peut sembler pertinent, un programme de remise en état des vannes. Il appartient cependant à l’Onema d’en encadrer les conditions et les limites, à la fois en terme d’efficacité et de coût.

 3. La mission considère cependant que l’intérêt relatif des ouvrages et l’état des équipements ne justifie pas systématiquement des interventions coûteuses pour la collectivité. Par contre, il lui apparaît souhaitable de définir des critères d’appréciation partagés susceptibles de bien identifier ceux qui, compte tenu de leur intérêt patrimonial et de leurs usages, méritent d’être préservés.

4. La mission recommande la mise au point de grilles multicritères du type de celle utilisée sur le bassin de la Sèvre Nantaise comme susceptibles de constituer une base d’évaluation de l’intérêt des ouvrages, commune aux différentes parties prenantes concernées par l’aménagement de la rivière.

5. L’attente de reconnaissance des fédérations de propriétaires paraît légitime. La mission propose qu’elle trouve une réponse au niveau d’une meilleure représentation dans certaines instances nationales, régionales (groupe de travail du Comité national de l’eau, comités de bassin et commissions locales de l’eau (CLE). Pour être fructueuse, une telle reconnaissance doit cependant induire une participation constructive de la part des associations et de leurs fédérations, indispensable au développement d’un véritable partenariat

6. La mission constate un certain blocage sur le sujet sensible de la pico hydroélectricité dont il serait souhaitable de sortir rapidement en donnant la parole aux experts reconnus, voire en diligentant les examens complémentaires nécessaires. Si un inventaire exhaustif du potentiel en matière de pico-électricité devait être lancé, la mission recommanderait la constitution d’un comité de pilotage constitué notamment de professionnels du domaine, de l’administration, de l’Onema … en prévoyant l’exploitation des bases de données de ce dernier. L’impact environnemental au regard des engagements européens est à prendre en compte, notamment sous l’angle de l’effet cumulatif d’une succession de petits ouvrages hydroélectriques.

7. Il est recommandé à l’Onema de développer un partenariat plus institutionnel, organisé au niveau central, avec les fédérations de propriétaires de moulins. Il pourrait porter sur les thèmes suivants : explicitation des réponses scientifiques aux objections formulées par les fédérations de propriétaires ; aide à la rédaction de cahiers des charges-type pour les travaux de mise aux normes ; mise en commun de bases de données répondant aux attentes directes des propriétaires … Cette initiative pourrait être élargie, en tant que de besoin, à des juristes. À charge pour les fédérations nationales et associations locales de relayer ces outils auprès de leurs adhérents.

8. La mission recommande à la Deb et aux services :

– la signature rapide des arrêtés de classement des cours d’eau au titre du L214-17 CE, clés de voûte du Parce. Les conséquences doivent en être expliquées aux usagers dont les propriétaires de moulins, et faire l’objet d’une instruction complémentaire aux services insistant sur la nécessité de fixer des priorités dans les conséquences de ce classement ;

– la mise en œuvre d’un ambitieux programme de formation à l’attention des personnels en charge de l’application du Parce, sans négliger les aspects psychologique, sociologique, patrimoniaux et paysagers ;

– le rappel aux propriétaires de leurs droits et devoirs, sous la forme d’une campagne d’informations, associant si possible étroitement leurs fédérations

– un repositionnement du Parce sous la bannière des plans d’action opérationnels territorialisés (PAOT) au niveau départemental et du schéma régionale de cohérence écologique (SRCE) au niveau régional

9. La mission recommande à l’administration et à ses partenaires de mettre les notaires en capacité de remplir efficacement leur obligation d’information et de transcription dans les actes de transfert de propriété, des droits et devoirs liés à la continuité écologique, et pour cela de fournir un appui au Conseil supérieur du notariat et à son Institut de formation

10. La mission recommande de desserrer les délais de mise en conformité prévus par la loi, dès lors qu’une démarche contractuelle collective active avec les maîtres d’ouvrage est engagée.

11. La mission suggère à l’administration (DGALN, Onema, agences de l’eau) et aux associations de mieux formaliser de manière concertée des modalités pratiques de mise en œuvre de la loi et du Parce.


[1] Circulaire relative à la mise en œuvre par l’Etat et ses établissements publics d’un plan d’action pour la restauration de la continuité écologique des cours d’eau